强国必先强农，农强方能国强。农业强国是社会主义现代化强国的根基，推进农业现代化是实现高质量发展的必然要求。

怎么才能称得上农业强国？农业强国建设有哪些实施路径和需要注意的问题？第十三届全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文就此作出解答。

1、日本、荷兰为什么不是农业强国

首先要辩证看待农业强国和实现农业农村现代化的关系。

农业强国必然实现了农业农村现代化，而已经实现农业农村现代化的国家未必是农业强国。当今世界，已经实现农业农村现代化的国家有20多个，但能称得上农业强国的寥寥无几。

例如，日本、以色列、荷兰等国家，依靠自身比较优势，实现了农业农村现代化，但不能被称为农业强国，为什么？

根本原因在于这些国家不能依靠自身力量解决本国国民的基本食物供给问题，正常年景下没有问题，一旦有风吹草动就可能面临很大的风险。

当然，不能否认这些国家的努力。

对我们这样一个有着14亿多人口的大国来说，靠别人解决吃饭问题是靠不住的。如果口粮依赖进口，就会被别人牵着鼻子走。只有把饭碗牢牢端在自己手中，才能手中有粮、心中不慌。

保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。大国，尤其是人口大国，必须有能力解决自己的吃饭问题，做不到这一点就有可能被“卡脖子”，甚至在关键时刻被“一剑封喉”。

正因为如此，党和国家才始终强调，在任何情况下都必须确保谷物基本自给，口粮绝对安全。

建设农业强国和推进农业农村现代化本身是一致的。从农业强国的特点和目前世界的表现来看，只有真正能够依靠自己力量解决吃饭问题的国家才能称得上是农业强国，如美国、加拿大、俄罗斯等。

2023年中央农村工作会议概述了建设中国特色农业强国的五个主要方面：

一是依靠自己的力量端牢饭碗；二是依托双层经营体制发展农业；三是发展生态低碳农业；四是赓续农耕文明；五是扎实推进共同富裕。要把我国建设成为真正的农业强国，这五个方面缺一不可。

其中，依靠自身力量端牢饭碗是最根本的。农业保的是生命安全、生存安全，是极端重要的国家安全。当今世界，百年未有之大变局加速演进，新冠疫情反复，来自外部的打压遏制不断升级，各种不确定难预料因素明显增多。只有农业强起来，粮食安全有完全保障，我们稳大局、应变局、开新局才有充足底气和战略主动。

我们必须落实好党中央的战略部署，在任何情况下都始终绷紧保障国家食物安全这根“弦”。

2、科学研判我国食物供给形势

食物保障安全是现代化强国的根本。

在党和国家的高度重视、广大农村基层干部和亿万农民的不懈努力下，我国粮食产量已经连续19年丰收增产。

国家统计局数据显示，2022年，全国粮食总产量68653万吨（13731亿斤），比2021年增加368万吨（74亿斤），增长0.5%，粮食产量连续8年稳定在1.3万亿斤以上。其中，谷物产量12664.9亿斤，小麦产量2754.5亿斤，稻谷产量4169.9亿斤，人均稻谷和小麦总量为494.69斤，相当于每人每天一斤三两，基本做到了口粮绝对安全。

与此同时，我国粮食进口量不减。

据海关统计，2022年粮食进口量（含大豆）14687万吨，相当于国内粮食总产量的21.4%，其中大豆进口量9108.1万吨，大豆之外其他的进口量达到了5578.9万吨。

对于我们这样一个人口大国来说，做到了口粮绝对安全，并不意味着高枕无忧，从总的需求来看，我国对国际市场还有相当大程度的依赖。

在此，有必要对“粮”和“食”两个概念做下分析和对比。实际上，比之“粮”，“食”的范围更大。没有粮的安全就没有食的安全，但是有了粮的安全也不一定完全能保证食的安全。

从现实情况看，尽管我国口粮供给已经绝对安全，但从食物供给来看，我国粮食仍然处于总量不足、结构性矛盾突出的状态。在国民生活水平不断提高的背景下，人们的食物消费中口粮比重持续下降，其他食物比重不断上升。

数据显示，当前我国粮食总产量已经超过6.8亿吨，但是我国粮食消费量超过8.3亿吨，每年从国际市场进口1.5亿吨粮食，已成为一种常态。

2023年中央一号文件明确提出，全力抓好粮食生产，实施新一轮千亿斤（5000万吨）粮食产能提升行动。即使实现了这个目标，距离每年从国际市场进口1.5亿吨粮食尚有差距。

必须要有统筹观念，不能只满足于口粮安全，在确保口粮安全的同时，还要看到其他重要食物供给方面的缺口、存在的问题。

何为总量不足？

食物供给安全是一个非常复杂的问题。2022年度全国国土变更调查初步结果显示,全国耕地面积达到19.14亿亩,人均耕地面积仅1.35亩，不及世界平均水平的50%，同时我国水资源也不及世界人均水平的25%，我国用占全球9%的耕地、6%的水资源，要养活全球18%的人口，在这样的资源条件下，我国的粮食安全、食物供给长期处在一个紧平衡的状态。

何为结构性矛盾突出？

其一，大的区域之间供求矛盾日渐突出。从上世纪八九十年代至今，粮食主产区、产销平衡区和主销区三者之间数量对比，南北地区人口分布、资源分布和粮食分布三者之间格局，都发生了巨大变化，能够调出粮食的省（区市）数量在不断减少。

上世纪90年代，我国开始划分粮食主产区、产销平衡区、主销区，形成了13个粮食主产区（黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、河南、山东、江苏、安徽、江西、湖北、湖南和四川）、7个主销区和11个产销平衡区。

2021年我对31个省（区市）粮食生产的自给率做了一个分析发现，当前粮食主产区（自给率超过110%）有7个，主销区有13个（自给率低于70%），产销平衡区11个。

能调出粮食的省（区市）越来越少，调入粮食的越来越多。其中值得一提的是，只有新疆从主销区变成了主产区，别的省（区市）都是降为主销区或者平衡区。如果不抓紧健全对粮食主产区的利益补偿机制，粮食主产区和产销平衡区的省（区市）数量还会进一步减少。

南方光热充足，是我国粮食生产优势之地，现在转向了北方，变成北粮南运。一方面国家斥巨资建设南水北调工程,调南水北上，减缓北方水资源短缺,另一方面又通过北粮南运把水资源运回南方，这是巨大的错配。

南水可以北调，光热却不行，而光热意味着粮食生产，南粮北运实际上存在着不可持续的风险，尤其在当前气候变化加剧的背景下。

对于南北地区人口分布、资源分布和粮食分布三者之间布局问题，显然是一个需要抓紧研究的重要问题。

其二，粮食供求中品种结构不平衡。口粮绝对安全，正常年景下，总体来看，我国稻谷、小麦供过于求，库存也比较充裕，而且还经常以库存的小麦和稻谷去弥补饲料缺口。

但“三料”（油料、糖料、饲料）明显供不应求，须通过进口来弥补。

2022年我国进口各类油料合计为9610.9万吨，累计进口食糖527万吨，其中饲料缺口有多大比较复杂，具体数字需要认真核算。近年来，每年都有3000万—5000万吨的小麦和稻谷库存用于饲料，进口200万吨左右的干草和相当数量的肉、奶。

在农业资源有限的条件下，如何通过优化品种结构，加快科技进步，逐步降低油料、糖料、饲料对国际市场的依赖程度，是推进农业农村现代化和建设农业强国必须认真应对的问题。

2022年中央一号文件提出，大力实施大豆和油料产能提升工程，长江流域开发冬闲田扩种油菜。今年中央一号文件明确提出,加力扩种大豆油料,深入推进大豆和油料产能提升工程，因为我国大豆自给率最低的时候，85%依赖进口，风险很大。

国产大豆品种大多是食用大豆，蛋白质含量高、出油率低。进口大豆主要用于榨油和榨油之后的豆粕用于饲料。所以我们增产出来的大豆主要是食用大豆，而近年来食用大豆供给充足，而榨油大豆缺口较大，国产大豆如果拿去榨油，出油率低、价格高，在市场上没有优势，这导致国产大豆销路困难。

因此，优化食物结构，一定要具体细分到品种和用途。

3、十大问题值得保持高度关注

我们没必要去追求食物的完全自给自足，因为我国的人口规模、资源禀赋决定了在不断满足人民日益增长的美好生活需要方面，必须合理地利用国际资源，但同时又必须清醒地认识到，国际资源和国际市场的利用必须控制在不能危及国家安全的程度，任何时候都不能放松保障我国食物安全的治理能力。

党中央国务院作出了一系列的战略部署，最主要的是明确了几个方面：

一是要严格地保护耕地，并不断地提高耕地质量；二是要加快推进种业自主创新；三是要落实粮食安全党政同责要求，完善和加强粮食生产的支持保护政策，调动农民的积极性和主产区产粮的积极性；四是需要树立大食物观，持续抓好食物的节约和减损。

当前我国的粮食安全和食物安全问题处在一个非常复杂的背景下，同时基于我国粮食总量不足、结构性矛盾突出的状态，我们必须眼观六路、耳听八方，对以下十大问题保持高度关注，及时获取精准信息，制定有效对策，落实多种措施。

从国内来看，一是年度粮食产量的波动，有时候市场参与主体和政府部门对年度粮食产量的分析判断并不完全一致；二是国内各类粮食库存变化，包括政府的储备库存、调节库存，企业的商业库存，粮食贸易商的周转库存等；三是年度粮食进口数量和品种变化；四是饲料和工业用粮的变化，近年来猪肉产量和价格过山车，影响市场参与主体判断；五是种粮农民的家庭存粮变化。

从国际来看，一是气候变化尤其是极端性气候变化对全球粮油产品供给的影响；二是地缘政治冲突对粮食生产贸易的遏制；三是粮食和油料糖料越来越多地被作为生物质能源的原料；四是相关国家的霸权行径，包括长臂管辖、单边制裁等打压；五是世界四大粮商对粮油国际市场的垄断和炒作。

还有一点，国内国际都需要关注，谨防新冠疫情反复对食物供给、需求和供应链流通的影响。

需要强调的是，耕地是粮食生产的命根子。

来看几组数据：2019年，国土三调公布的耕地数据是19.18亿亩；2020年，18.65亿亩；2021年，19.12亿亩；2022年，19.14亿亩。2019年与2022年，两相对比减少了400万亩，这说明我国目前的耕地形势十分严峻。

从2009年的国土二调到2019年的国土三调10年间，我国耕地总面积减少了11300万亩，平均每年减少1130万亩。除东北三省以及内蒙古、新疆外，其他26个省（区市）的耕地面积都在减少。

如果不是这5个省（区）十年间增加了9000多万亩，我国十年间减少耕地将近2亿亩。

在这10年中，全国其余的26个省（区市）的耕地面积都在减少，其中8个省（区市）减少面积都超过了1000万亩，最多的省份减了2000多万亩，相当于其耕地总面积的1/4。

严格保护耕地早已被确定为国策，但违规占用耕地仍然屡禁不止，耕地占补平衡在实际中存在占优补劣的现象。这造成耕地的数量和质量都有所下降。

因此，必须采取“长牙齿”硬措施压紧压实保护责任，落实最严格的耕地保护制度，对有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任，确保耕地数量不减、质量提高。

这是相当长一段时间我们的责任，对子孙后代繁衍生息的责任，对中华民族永续发展的责任。

文 | 陈锡文 第十三届全国人大农业与农村委员会主任委员

编辑 | 李亚飞 瞭望智库